美国政府关门是一场“闹剧”还是“生活剧”？

　　这届美国政府似乎不太行，上台一周年便送给世界一个“笑话”。由于参议院没有通过短期拨款决议，美国联邦政府从1月20日零时宣布关门；22日，还没等外界反应过来，参议院又通过了短期拨款议案，允许联邦政府重新开门。在很多人看来，美国联邦政府简直就像小孩“过家家”，说关门就关门，说开门就开门，没一点严肃性。
　　
　　实际上，并不是美国联邦政府不严肃，而是美国政治体制太复杂。联邦政府开门和关门背后，隐含着一套相互制衡的权力安排。只有弄清这套权力安排，才能明白美国联邦政府为何关门，以及联邦政府关门对美国有何影响。
　　
　　美国政府关门是什么意思？
　　
　　对于中国人来说，政府关门是一件不可思议的事情。中国历史上那么多个政府，除非被推翻或颠覆，从来没有一个政府宣布关门。忠臣老将都信奉“天下不能一日无主”，政府关门根本不能想象。这种文化背景使得中国人很难理解美国所谓的“government shutdown”（政府关门），所以有必要专门解释。
　　
　　在中文语境中，政府就是政府，它是一元化或一体化的，包含从中央到地方的所有政治部门。而在美国，联邦政府分为三个权力分支，其中国会两院负责起草、批准政府财政预算。如果国会两院到期不批准预算，联邦行政机构就没有经费可用，工作人员就发不出工资，不得不暂时休假。联邦法院系统在没有额外资金的情况下，可以继续维持3周时间，所以事实上的美国政府关门，主要指联邦行政机构暂停服务。
　　
　　美国联邦政府选择暂停服务时，会区分必要服务和非必要服务。像国防、国家安全、社会治安等

部门，属于社会须臾不可或缺的机构，一般会借助白宫自主支配基金（the discretionary budget）继续维持。以此次关门为例，国防部、司法部、边境保护和移民局、国家运输管理局、邮政局等继续开放，而劳工部、国税局、内政部、商务部、教育部、环保署、能源署、食物和医药管理局、健康和公众服务部、航空航天局、国家卫生研究所、国家博物馆等部门，则大部分暂时关闭。因此，所谓美国政府关门，并不是一切机构都关闭，而是仅关闭非核心或非紧要部门。
　　
　　美国民众反对政府关门
　　
　　另外需要注意的是，美国实行联邦制度，联邦政府和各州政府并非上下级关系。各州政府拥有独立的财政来源，自主决策和运转。虽然最近几十年来，各州财政接受联邦补贴越来越多，受联邦影响越来越大，但仍然没有改变自主运作的性质。联邦行政机构暂停部分服务期间，各州政府照常运转，因而各州日常生活不会受到根本影响。
　　
　　谁让美国联邦政府关门？
　　
　　一般来说，每个现代政府都有财政预算机构。一元化政体中的财政预算机构仅是政府的一个单位，甚至是一个单位中的小部门，必须服从统一安排、配合政府工作，不会存在因经费预算不到位而关闭政府的情况。而美国实行三权分立制度，情况则完全不一样。
　　
　　美国建国之父制定宪法时，融合近代欧洲和古罗马帝国政体思想，确立了立法、行政和司法三权分立原则。国会负责制定法律和财政预算，最高法院负责解释和运用法律，总统则负责执行法律。联邦行政机构的所有经费，都来自国会两院的讨论和批准。一般来说，国会两院会在每年9月30日之前，批准行政机构下一财政年度的经费标准。如果不能按期批准，国会两院会暂时提供一个短期预算，帮助联邦行政机构维持运转；如果连短期预算也批不下来，联邦行政机构就得关闭非核心服务机构。
　　
　　自从特朗普政府上台以来，国会内部两党分歧严重，迟迟无法在2018财年预算上达成共识。2017年12月7日和22日，国会已经两次不得不通过短期预算法案，避免联邦政府停摆。但是，2018年1月19日，参议院进行第三次短期预算法案投票时，很遗憾地没有达到五分之三票数，使得联邦政府不得不暂时关闭部分服务。
　　
　　联邦政府关门后，国会两党相互指责，指称对方不顾大局，将一己之利放在国家利益之上。粗看之下，这样的场景颇像“闹剧”，根本不是理想民主政体的样子。但是，从美国宪法和政治传统来看，包括特朗普政府在内的政府关门，并非“脱轨”之事：美国政治的设计原则，就是让国会捂紧钱袋子，从源头上抑制行政权力独断，财政预算通不过，应属题中之意；最近40年来，美国联邦政府关门18次，最长达三周，已成美国政治的家常便饭。
　　
　　从这个意义上来说，联邦政府关门算不上“闹剧”，而是美国政治舞台的“日常剧”。当然，原初的财政监督被今日的党派之争所渗透，确实超出了美国制宪者的设计理念。
　　
　　国会为什么有时不批准财政预算？
　　
　　就理论而言，美国国会是公民选举的，总统也是公民选举的，两者都获得了人民授权，拥有独立地位，应该可以相互制衡。但是，政党政治的存在，却使得国会和总统之间千钩万连，不可能是两个泾渭分明的政治实体。两者之间错综复杂的政党关系，为国会两院财政预算蒙上了一层阴影。
　　
　　长期以来，美国政治分为民主、共和两大阵营。大部分两院议员不是共和党就是民主党，而总统也是其中一个政党的成员。由此，总统与国会便成了既对立又统一的关系。以特朗普总统为例，其作为共和党人，必定与国会两院中的共和党议员结成统一战线，同时又必定会成为民主党议员的“敌人”。如此一来，国会与总统之间的权力制衡，往往演变为两党之间的政见之争；国会对于行政机构的财政预算，经常沦落为两党进行政治博弈的工具。
　　
　　近年来，由于制造业外流、移民涌入，美国蓝领阶层失业加失落，怨气越来越大。共和党在特朗普强力带动之下，主张抛弃不切实际的人权、环保、全球化幻想，限制非法移民，降低国内税收，改变经费分配方案，重建蓝领阶层乃至整个美国的辉煌；民主党人则固守传统价值观，仍然致力于维护移民（包括非法移民）和少数人权利，提升社会福利，引领全球化，在全球环保和反恐怖主义活动中扮演核心角色。
　　
　　由于政见针锋相对，国会两党越来越难在重大议题上达成共识。为了迫使对方妥协，或者争取政治筹码，双方便往往拿财政预算说事。这次参议院没有通过短期预算法案，主要就是因为民主党议员对特朗普总统不满，心中有气。特朗普废除“儿童入境暂缓遣返”项目（DAKA）、准备缩减移民计划和修建墨西哥边境墙，都令民主党议员极度愤慨。他们为了向共和党施压，也为了向自己所代表的选民有所交代，集体投下反对票，致使短期预算决议案未能通过。
　　
　　联邦政府关门对美国有多大影响
　　
　　联邦政府关门以后，40%左右的联邦雇员不能上班，很多申请、交易不能进行，当然会造成一定损失。根据美国电视新闻网估计，联邦政府关门一天的损失可能为65亿美元。但是，说美国政府关门损失之巨超乎想象，甚至预示着美国政治衰退，恐怕也是夸大之词。从历史来看，联邦政府关门不会影响美国长时段发展。从1976年到1990年，美国联邦政府几乎年年停摆，个别年份甚至停摆两到三次。1976年、1977年、1978年和1979年停摆的四次，还都在10天以上。但是，在此期间，美国经济没有衰落，反而在里根执政后期迎来了经济复苏。1995年，美国联邦政府关门两次，其中一次达到史无前例的21天，可是这两次政府关门同样没有中断美国经济发展。克林顿执政时期，美国经历了和平时期持续时间最长的一次经济增长。
　　
　　长时段来看，联邦政府关门只是美国政治中的一个小插曲，甚至是不可避免的小插曲。它的出现，对美国来说当然不是好事，但是也并非完全脱离常规的“闹剧”。以此推论美国政治陷入紊乱或危机，是站不住脚的。
　　
　　当前的美国确实存在危机，但是这个危机不是偶尔出现的联邦政府关门，甚至不是“狂人总统”特朗普上台，而是隐含在特朗普上台背后的社会撕裂。由于资本外流、制造业不足，美国蓝领阶层严重受损，对“少数正确”、移民融入以及全球化极度不满。这种不满通过选举政治，促成了共和党的精神蜕变及其与民主党的截然对立。社会撕裂和政见意识形态化，才是今日美国政治所面临的致命挑战。